- BBC News

• 林祖伟
• BBC中文

2020年5月20日

台湾总统蔡英文5月20日正式展开第二任期，过去4年，她在内部推动多项争议性政策，包括年金改革、同性婚姻、能源政策、“转型正义”等等，这些虽然获得“进步派”和年轻人、甚至国际间的掌声，但分析认为，这些举措也导致台湾内部更为撕裂，为日后管治带来隐忧。

此前早有分析指出，她能够成功连任很大程度上不是因为她的政绩，而是国民党过于亲中的立场以及在北京打压台湾和香港示威背景带动“亡国感”的氛围下，选民转向其领导的民进党。

两岸关系在她执政期间处于冰点，在中国影响下，台湾失去7个邦交国，参与国际组织举步为艰； 不过在新冠肺炎疫情上，蔡英文提升了台湾的国际形象。 中美两国对抗的升温让台湾在国际间有了更多生存空间。

BBC中文采访了多位专家，尝试评价蔡英文首个任期的功与过，以及展望她未来4年所迎来的挑战。

争议政策

英国伦敦亚非学院台湾研究中心总监罗达菲（Dafydd Fell）对BBC中文表示，蔡英文与上届马英九政府最大不同之处，是蔡英文把注意力集中在内政，亦早有准备应对具争议性的政策。

例如蔡英文试图推行“一例一休”政策，希望劳工可以享有“周休两日”，但僱主投诉成本太高，劳工形容政策落实后只不过是要加班，需要多次修改，好像各方都不讨好。

她也重点处理年金改革问题，随着人口老化等问题，台湾政府对于承担军公教人士的退休金压力近乎入不敷支，但措施影响到军公教人士的退休保障，引发连场示威。

“马英九政府尝试过，但无法改革这个难以持续的系统，这系统一直偏袒社会上特定行业，而忽略了其他人，蔡政府试图就政策制定过程寻求共识，可以看到一系列会议和聆讯，虽然当时有愤怒和暴力示威，但她仍有能力推动这至关重要的改革，虽然她知道这会为她的选票带来代价，”他说。

台湾成为全亚洲首个通过同性婚姻合法化的地方，但过程充满波折。同性婚姻是蔡英文竞选时的承诺，但议题在社会出现两极化； 因反同保守团队强烈反对，在2018年有关同婚的公投上，选民否决把同婚纳入民法（即一男一女的婚姻定义），政府需要以专法形式来保障同志伴侣的权益。

罗达菲认为，同婚议题令台湾得到国际认可，提升了台湾的国际形象，但同样是具争议性，并受到保守派攻击。 蔡英文最终也争取了一个折衷的方案，亦是她兑现竞选承诺。

美国维克森林大学政治及国际研究学系教授李伟钦则对BBC中文说，蔡英文任内的政策产生了很多政治争议，当时是“民进党进步派议员强行推动”的同性婚姻议题，而这些争议性政策，触发民进党在2018年地区选举付出代价。

台湾大学政治学系教授黄旻华对BBC中文认同，蔡英文上任之初推动的政策，争议性都很大，他说，“即便法令都已经通过并且政策也付诸执行，社会上分歧仍然严峻，我不会把这些政策称为成功，因为有朝一日另一个不同的政党执政，这些政策都有可能会被逆转，或者某种程度用其他方式被架空或弱化。”

台湾国立政治大学国家发展研究所助理教授黄兆年则对BBC中文认为，这些争议性政策其实属于“进步性议题的改革”，2018年民进党受挫，其中一个原因是民众不满政府政策沟通的过程和执行步调。

“整个政策的这个步调，让人民觉得太快，台湾是不是准备好了？那是对民进党不满的主要来源。”但他认为这些政策长远对台湾有利。

国民党的低谷

蔡英文任内亦推动了“转型正义”的问题，包括调查戒严时期的政治谋杀案以及国民党在位时的财产问题，以及向台湾原住民就过往政权对当地人所造成的伤害道歉。“转型正义”其实是追究过往国民党所犯下的错，所以亦被视为攻击国民党的工具。

英国学者罗达菲说，“虽然国民党试图把这争议议题形容为反民主，但好大程度上，蔡英文尝试处理几十年前便应该处理的转型正义问题。”

在国民党人眼中，蔡英文的种种政策是加剧了分裂。

曾经在韩国瑜角逐总统时担任其国政顾问团召集人的台湾国立中山大学政治学研究所教授廖达琪对BBC中文表示，蔡英文任内的政策“某程度上在清算掉以前的国民党”，当中涉及到具争议性、可能“违宪的动作”。 他称， 国民党受到不同程度的打压，生存空间收窄，对民主造成的伤害是长久的，也令与国民党的裂痕加深，“对立存在在我们的社会当中，是会有下一波的影响，也是她连任极大不安定的因素。”

她认为，蔡英文推行一些劳工福利、环保能源、同婚政策时，事实上令到社会一些势力不满，但“总统在第二任期是最危险的，也是走下坡的时候，这些团体不会像第一任期时那么容易就被压下来。”

但她同时指出， 蔡英文任内其中最成功的地方，是把“中华民国”和“台湾”连结起来。因为过往台湾社会，总是就国家的定义发生争议，这种共识长远对台湾来说是好事，因为实际上，蔡英文的做法除了团结民进党和中间派民众，也间接可以压制台湾激进“独派”。 不过对传统蓝营就可能“有点难以接受”，但由于国民党处于弱势，蔡英文未来的挑战可能是源自民进党内部，而非外部。

疫情后的台湾

台湾在中国爆发新冠疫情时采取严格的抗疫措施，很早期便实施“封关”，限制中国大陆和香港等地区人士入境，亦对从世界各地入台的民众实施追踪，累计只有几百人确诊，死亡人数维持单位数。对比起大部分国家与地区，台湾称不上受到疫情正面的严重冲击。

其他亚洲地方面对的口罩荒的问题，台湾却有自己的厂房，可自给自足，甚至向外国提供援助。

但唯一的问题是台湾不被世界卫生组织承认，在这次疫情中，中美台和世卫不断就台湾地位发生争论，事件揭示台湾争取参与国际组织受到中国因素而举步为艰。

美国西密歇根州大学政治学教授王元纲对BBC中文表示，台湾成功管控疫情令其国际形象提升至“近代有记忆以来最好”，不单展示了民主政体可以如何抗疫，也曝露了世卫的正当性缺憾。

台湾大学政治学系教授黄旻华认同，疫情对蔡政府显然是加分的，但台湾透过防疫外交所希望取得进展，“相当有限”。

“口罩外交雷声大雨点小，台湾内部对于世卫祕书长谭德塞的强烈批评，也无助于台湾参与世卫组织。美国总统川普（特朗普）有意对中国追讨新冠肺炎疫情扩散的责任，因此在这个大势下，台湾本来就有较大机会可以在某些方面突破外交困局。但台湾如果过度主动去操作，不但增加这些机会的政治争议，同时也让大陆更为提防，反而抵消了有利形势，徒劳无功。”

全岛无核化：难实现的竞选承诺

蔡英文承诺2025年前做到全岛无核化，但台湾内部因为空气污染问题，也有不少支持核电的呼声，她能否在短期内建造如此多绿色能源去取代现有能源系统，成为她新任期的另一大挑战。

英国学者罗达菲认为，台湾反核运动令其他国家羨慕，不过这具野心的目标同时充满挑战，会是她能否兑现选举承诺的指标，台湾内部亦会关注，民进党能否妥善处理兰屿的核废问题。

美国政治学者李伟钦认为，蔡政府在推动无核化能源时会受到经济复苏程度、空气污染的严重性、绿色能源的供应的足够性和稳定性等影响，在新冠疫情下，全球经济会受到打击，能源及环保政策在短期内不会是各地的首要目标，她很有可能无法实现终止使用核能的承诺。

两岸关系处于冰点

马英九任期后期，曾经与中共领导人习近平举行了历史性会晤，蔡英文上台后，整个任期均坚拒承认“九二共识”，在香港“反送中”示威期间，多次声援香港，强调民主与威权的分别，顺着民间情绪推动抗中意识。

她在胜选时接受BBC采访时明确表示，“台湾已经是独立的国家”，称呼自己是“中华民国”，“值得中国尊重”。

台大政治学者黄旻华指出，两岸关系显然是蔡英文执政“表现比较不理想的地方”，大陆当局采取单边对台政策，直接跳过台湾政府，来处理和因应各种对台的事务。

“两岸关系的窘境，也突显在台湾与陆方缺乏可信任的沟通管道。原先在蔡英文执政之初，当大陆当局拒绝与蔡政府官方来往时，台湾政府仍可以透过许多非官方管道与大陆当局进行一定程度的讯息交换。但是这些私下往来的渠道，随着两岸政策的紧缩，特别是受到共谍案、反渗透法的影响，可以发挥的作用已经越来越小，这些未来都会造成两岸对于情势判断的歧见可能会加大，”他说。

蔡英文任内，台湾失去7个邦交国，国际组织（例如世卫）拒绝台湾参与，黄旻华认为，这两个外交上的困境让蔡政府“比较捉襟见肘”，不过实际上对台湾现况没有多大影响。

英国诺丁汉大学中国研究课程总监乔纳森‧苏利文（Jonathan Sullivan）对BBC中文表示，两岸关系处于冰点，目前并没有希望可以改善，但“蔡英文在民望上没有因此受到打击，因为很难把责任归咎于她”。

他表示，台湾虽然失去邦交国，但同时却巩固了与美国、日本、欧洲的关系，“可以弥补到失去邦交国的损失”。 他说， 而亦因为在疫情上，台湾的国际地位得到提升，许多政府似乎认定了，蔡英文是“维持现状”的温和派代表，反而想改变这个现状是中共。

中山大学政治学教授廖达琪指出，大陆打压造就了台湾群众－特别是网民－的反中情绪，而蔡英文则是靠这股情绪连任，并没有打算让这股反中意识降温，这让蔡英文今后每当提出对大陆友好的政策，都会遇到很大的反对声。

她举例说，在疫情期间，台湾当局起初计划让陆配子女（台湾人与大陆配偶在大陆所生的子女）返回台湾，但引发舆论强烈反弹，最终台湾当局以这些陆配子女没有台湾户籍为由，拒绝他们返回台湾。

“你即使政策将来推出合情合理，不牵涉两岸，只是个人层次的关系，恐怕你都没有空间，因为网民养成了一个对中国彻头彻尾、不带理性的仇视、敌视，这令蔡英文在两岸关系的回旋空间几乎没有，”她说。 “以往民进党、国民党轮替，就好像黑脸白脸，是谈判的最佳策略，有人讨厌你，有人说跟你还好，中间有缓解的空间，但现在这个机会都没有了。”

她指出，目前台湾仍然有三成多出口是靠中国，两岸关系恶化或会导致未来一些两岸经贸遭受严峻打击，例如有消息传出，北京可能会用海峡两岸经济合作架构协议（ECFA）作威胁。

这份在2010年马英九年代签订的协议促进了两岸进出口及贸易往来，英国牛津经济研究院（Oxford Economics）在近期的一份报告中称，若ECFA中断，台湾将面对非常危机。廖达琪担心，疫情过后的经济困境会逐步出现，这些累积的民怨是会找渠道爆发出来。

蔡英文并非意识不到台湾对中国经济上的依赖，她在任内试图推行“新南向政策”，加强与东南亚等国家合作，但其他国家担心得罪中国，未有全面与台湾加强合作。

英国学者苏利文认为， 为“新南向政策”下定论为时过早，但有迹象显示，在教育、医疗、科技上，台湾有望在未来令其经济变得多元化，摆脱对中国的依赖。

美国西密歇根州大学政治学教授王元纲对BBC中文表示，中美经济对抗可能帮助到蔡英文的“新南向政策”，因为美国企业会减少与中国的合作，转到劳工较便宜的东南亚地区，台湾有望从中获利，“台湾不想把所有鸡蛋都放在中国的篮子里”。

夹在中美之间

台湾国立政治大学国家发展研究所助理教授黄兆年对BBC中文表示，蔡英文4年的一个贡献，是把握了地缘政治局势的变动，与美国结盟关系的强化和制度化。

短短几年之间，美国通过了多项对台法案，提升了台美关系。2018年，《台湾旅行法》实施让台美官方高层交流可以制度化； 2019年，美国两会通过《台湾保证法》，如果特朗普总统签署，则会让美国定期对台军售常态化，2020年，特朗普签署了《台北法案》，支持台美强化双边经贸关系，和支持台湾参与国际组织和事务。

黄兆年认为台美合作关系更加全面，“对台湾长远来说，最有正面作用，台湾面对中国压力愈来愈大，（加强与美国的关系）可以确保台湾的安全，以及确保在两岸之间的权力平衡。”

但一些学者不认同蔡英文非常亲近美国的做法。

曾帮助韩国瑜的中山学者廖达琪说，台湾作为夹在“中美之间的小国”，应该要懂得对冲（Hedging），“不能把宝全都押在一边，要在两边之间游走”。

她认为，台湾把宝完全押在美国并不一定是好事，而在过去4年，台湾与美国之间“超级不对称”，例如在疫情提供口罩方面，台湾只能把口罩送给美国，防护衣原料则要台湾向美国购买，不是对等的交易。

“感觉蔡英文就是当特朗普的马前足，只能乖乖听话，但真的有事时，是不是真的拿到特朗普的支持呢？”她问。

美国维克森林大学教授李伟钦认为，台湾如果要得到美国支持，就需要在防务及军备转移上合作，但美国特朗普政府奉行“美国优先”的政策，台湾如何在与美国互动而能够不失政策自主权捍卫自身利益，将会是其中一项任务。

台湾大学教授黄旻华认为，现阶段因为美中对抗加上新冠疫情所造成的国际形势，使得一定程度台湾变成美国在与中国较劲上的一个有利棋子，因而加强了台美之间的扭带关系，使得蔡政府很大程度上信心大增，但长远看来，也可能埋下两岸关系更大冲突的导火线，所以得失利弊还有待更进一步评估。

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